2015年05月25日 来源：金融时报
规范地方政府债务管理，地方融资平台在建项目的后续融资问题是关键一环。近期国务院办公厅转发了财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（以下简称“40号文”），明确了妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资的具体方案。
其中，“40号文”对银行业支持地方政府融资平台在建项目的后续融资作出了明确部署，要求银行业金融机构要在全面把控风险的前提下，不得盲目抽贷、压贷、停贷。
稳定基建投资
“40号文”首先对“融资平台公司在建项目”给出了明确界定。在建项目是指在“43号文”成文日期（2014年9月21日）之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。
对于这些在建项目后续融资，“40号文”分为存量和增量两类，对在建项目的存量、增量融资需求给出更为细致的举措：存量融资依靠银行，而增量则靠PPP模式和地方政府债券解决。
其中“40号文”对银行规定，对2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。对已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果项目自身运营收入不足以还本付息，银行要与地方政府、平台公司协商，重新修订借款合同。
民生证券表示，银行贷款是融资平台公司最重要的融资途径。“43号文”之后地方政府融资受阻，资金难以到位直接影响基础建设投资进度。要求未到期的借款合同银行要继续提供资金支持，存量融资需求平稳续接；到期但发生偿付困难的可以通过补充合格有效抵质押品延缓还款，减小了偿还贷款造成的资金紧张对在建项目进度的影响。
“该文件是依法合规积极支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，有效防范和化解财政金融风险的重要举措。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示，“40号文”的出台顺应了我国经济发展的客观需要，有利于保证各地基建投资，促进经济的稳增长。
缓解平台贷款风险
实质上，在短期内传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是主流融资方式。不过按照“43号文”的规定，融资平台公司的政府融资职能将被逐步剥离，融资平台公司不得新增政府性债务。
民生证券分析认为，由于融资平台被剥离地方政府债务，银行对其风险偏好也开始下降，4月份新增人民币贷款同比增长3.87%，环比减少18.90%，信贷扩张减速，融资平台在建项目的后续融资堪忧。
由于偿付压力巨大，地方融资平台贷款一直是监管层和银行的风险警示领域。审计数据表明，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任、承担一定救助责任的三种债务共计17.9万亿元中，大约有将近11万亿元是银行贷款，且在今年将迎来到期高峰。
近几年，银行一直严格控制平台贷款总量，并大力优化贷款结构，健全统计信息系统，强化全口径风险管理。特别是国务院“43号文”颁布后，商业银行更是加快收紧了对地方政府融资平台的贷款，部分商业银行已经暂停了新增政府平台贷款的审批，对于存量业务也已经在进行排查。据报道，有些商业银行甚至中止执行已约定贷款的提款需求。
从部分上市银行年报数据来看，工行地方政府融资平台贷款余额3年压缩了三分之一，2014年底余额较2013年底减少了790多亿元，建行地方政府融资平台贷款余额也比2013年年末减少了286.38 亿元。
霍志辉表示，“40号文”出台后，拥有较大规模符合条件在建工程的城投企业将从中受益，随着符合条件在建项目后续融资问题的解决，其面临的短期流动性风险将有所降低。同时受益于银行业的重点支持，主要从事农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域项目建设平台公司的信用风险将有所降低。
业内也普遍认为，“40号文”有助于商业银行规避在建项目后续融资的不确定风险，有助于逐步缓释和化解融资平台贷款风险。
目前平台贷款的不良率仍处于较低水平，从全行业来看，截至2014年9月末，地方政府融资平台不良贷款率为0.06%，比2011年末下降0.23个百分点。
专家表示，对于在建项目的后续融资，“40号文”要求“银行业金融机构要在审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益、综合考虑地方政府偿债能力的基础上，自主决策、自担风险。”今后剥离政府融资功能的融资平台将不再具有隐性的政府信用担保，银行对其贷款决策建立在评估项目收益的基础上，这将是大势所趋。
在建项目界定需注意
在业内专家看来，融资平台在建项目后续融资安排是推进地方政府融资向政府债券、PPP模式平稳转型的有效措施。
实际上，随着地方政府融资平台监管的收紧，地方政府大量在建项目的后续融资以及债务偿还问题引起市场担忧。特别是财政部下发的1万亿元债务置换债券此前遭遇市场“冷遇”，更是加重了市场的这种情绪。
不过，从长期来看，地方政府债务风险依然可控。国信证券认为，目前来看，一方面财政部迅速推出了置换债，用于偿还今年到期的政府债务，融资平台还本压力减轻；另一方面“40号文”强调要保障融资平台公司在建项目后续融资，整体来看融资平台融资渠道仍较畅通。
特别是在三部门推出地方债定向发行以及地方债可以纳入央行和商业银行质押贷款的抵质押品范围等相关政策后，地方债的发行情况逐渐出现好转。
不过，中金公司对符合条件的平台在建项目界定表示了担忧，中金公司的一份研报称，城投平台虽然各监管机构都有各种定义，但落实到具体企业，是否属于城投平台是很难界定的。
实际上，监管层此前就曾警示，目前中国地方政府债务风险虽然总体可控，但融资平台也存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势。中金公司表示，理论上城投平台在建项目融资未必最终都会被认定为地方政府债务，而如果是未能认定为地方政府债务的融资，银行在考虑是否展期时，可以想见会陷入两难境地。从这个角度来看，“40号文”的实施效果，可能还需要配合地方政府债务甄别结果的披露以及银监会和银行对于相关城投贷款授信给予新的指导原则。